Collaborative water governance in Thailand : much ado about nothing?

Abstract

The river basin committee (RBC) framework was first introduced in Thailand in 2002, and the current one adopted in 2007 has been implemented in all 25 river basins located in the country ever since. By all accounts, the RBC framework is innovative as far as Thailand’s administrative system and water resource sector are concerned. It was only recently that the former started to promote non-public sector participation, and the underlying legal framework expressly requires that representatives of the non-public sector, such as water user organizations and local experts, be included in the RBC together with those representing the public agencies concerned. The latter envisions the RBC as a new mechanism for managing water resources by using a river basin as a managerial unit. Based on the RBC framework’s prescription, it can be seen that Thailand is moving toward collaborative water governance, where both public and non-public sector representatives take part in decision making on water resource-related issues in their respective river basin.

This study empirically examines the implementation process and outcomes of the RBC framework by using the Ping RBC arrangement as an illustrative case. It aims specifically to explore the formation and management of the RBC, its collaborative processes and participation, and the outcomes it generates. To this end, semi-structured interviews were conducted with key informants such as the officials responsible from Water Resources Regional Office 1 (WRO 1), and Ping RBC members; and an informal interview was applied as well with some DWR officials. In addition, relevant activities were observed through non-participant observation, while related documentary data, e.g. documents on the RBC framework, also were collected. The data gathered were analyzed by means of qualitative content analysis.

It was found overall that the Ping RBC framework was established by following relevant directives. Ping RBC members include representatives from the public sector such as the Royal Irrigation Department (RID) and Department of Water Resources (DWR), as well as the provincial governors concerned and representatives from the non-public sector, including water user organizations (agricultural, industrial, commercial, service, and tourism sectors), local government organizations (LGOs), and the expert group; while WRO 1 serves as the secretariat. In addition, other governing bodies were established as well, including one river basin sub-committee, five provincial river basin working groups, and 20 sub-river basin working groups who, similar to Ping RBC members, represented both the public and non-public sector at the river basin, provincial, and sub-river basin level.

It was discovered that regarding RBC management the Ping RBC and its governing bodies were governed by the lead organization-governed form, where WRO 1 played the leading role and left no room for involvement from other members. For example, it called the meetings and prepared their agenda. Indeed, meetings were the only activity organized for these river basin governing bodies and they were infrequent (e.g. twice per year for the Ping RBC). Furthermore, they were organized with a formal format, where the officer responsible normally provided information to the meeting, with virtually no deliberation or discussion. With these meetings being the only activity where members of the river basin governing bodies could get together, it was apparent that face-to-face dialogue, which is a crucial element in leading to others elements in a collaborative process, such as trust and shared understanding, was simply non-existent. Interaction between the secretariat and members of the river basin governing bodies, as well as among the members also failed to occur. Participation in the Ping RBC setup involved just information sharing, as members of the Ping RBC and its governing bodies were provided with only data on, for example, drought and flood situations. The governing bodies of the Ping River Basin, especially the Ping RBC, took part in approving river basin management and development frameworks as well as annual river basin management and development plans. However, their approval was unnecessary because the frameworks and annual plans in question were a collection of project plans gathered from the public agencies concerned and LGOs located in the river basin. They were prepared based on relevant policies and directives, with no need for approval from the Ping RBC setup before submission for national budget allocation. Since the frameworks and annual plans were the only outputs produced, it was therefore apparent that the Ping RBC framework performed virtually no functions to fulfill its mandates such as a water resource management plan, water user priority or water allocation.

Evidently, the Ping RBC framework is an ineffective mechanism that is characterized by lack of collaboration, participation and outcomes, which have impacts on water resource management in the river basin. A similar result can be expected from the other 24 RBCs operating under the same administrative system and legal framework. Therefore, Thailand is still far from achieving collaborative governance in its water resource sector. Clearly, this unsuccessful RBC framework was influenced by the Thai administrative system; for instance, the public agencies involved have to follow their own policies and directives, thereby failing to make the RBC framework their top priority and only passively participating in the setup. However, the underlying cause is due largely to the RBC framework’s lack of authority. This is because the legal framework regulating the RBC framework has limited legal authority; consequently, virtually no authority is delegated to this arrangement. Accordingly, the RBC framework has no full authority regarding water resource management as its decisions, if any, can be enforced upon only public agencies and state-owned enterprises. Furthermore, it also has less authority when compared to other public bodies governed by superior legal frameworks; as such, it cannot force active participation in the RBC arrangement, and is not officially recognized (e.g. by the budget allocation system). It can be seen as important that with no authority delegated, non-public sector representatives do not share any decision making power despite their inclusion into the framework concerned.

Therefore, to avert the same result generated by the RBC framework in moving toward collaborative water governance, policy changes are needed regarding its authority and implementation process at the national level, or at the DWR. Ideally, a change is required at the national level by passing a comprehensive legal framework, i.e. a Water Act. By this law, the RBC framework’s authority in managing water resources is secured and the framework itself is officially recognized. Arrangements for implementation of the RBC framework also can be prescribed, e.g. a budget allocation system recognizing the RBC framework and creating the RBC’s own office. However, this option is rather difficult to achieve, if not impossible, due to the lack of political support. A more probable change at the national level would be to issue a new regulation that revises the RBC framework, which can be done more easily than passing a law. Essentially, under this new regulation, the new RBC framework would be based at the provincial level. As such, the RBC would be abolished, while the provincial RBC and its governing bodies would be transformed to ‘collaborative watershed partnerships’ focused on a provincial river basin master/action plan. By this new regulation, the public bodies concerned would be obliged to follow the plan mentioned when preparing their water resource-related projects/programs, which would be applicable within authority of the regulation. In addition, diverse activities (e.g. meetings and capacity building) should be organized in order to support both the river basin governing bodies and implementing units of the DWR.

The DWR should change its policies regarding implementation of the RBC framework, if there is no change at the national level, and the RBC framework continues to be carried out under the current regulation. It is essential in this circumstance for the DWR to encourage a revision of the RBC structure in order to make it less complex and more manageable, and shift the focus from the RBC itself to the river basin governing bodies at the provincial and sub-river basin level. Besides capacity building activities, and frequent and less formal meetings, the DWR should also direct its implementing units to facilitate the river basin governing bodies in order to develop a river basin management plan for respective provinces. This should be based on the problems and needs of the sub-river basins located in those particular provinces; and presented through the public agencies and LGOs concerned for consideration and inclusion in their own plans. This might be the only way to increase the likelihood of some elements of the river basin management plan being realized, given that the RBC framework has no authority or official recognition.

Das Konzept der Wassereinzugsgebiets-Komitees (WEK) wurde in Thailand erstmals 2002 eingeführt, und die aktuelle Fassung von 2007 wurde bis heute in allen 25 Fluss-Einzugsgebieten des Landes umgesetzt. Auf alle Fälle ist das WEK-Konzept eine Neuerung für Thailands Administration und den Wasser-Sektor. Erst in jüngerer Zeit wird dort Parti¬zipation des zivilen Sektors propagiert, und die gesetzlichen (the Office of the Prime Minister’s Regulation on National Water Resource Management of 2007) verlangen ausdrücklich, dass Vertreter der Zivilgesellschaft, wie Wasser-Nutzer-Organisationen und lokale Experten zusammen mit den Vertretern der öffentlichen Einrichtungen in die WEKs einbezogen werden. Das WEK wird als neuer Mechanismus für das Management von Wasser-Ressourcen verstanden, der das Wassereinzugsgebiet als Management-Einheit nutzt. Mit den Vorgaben des WEK-Konzepts bewegt sich Thailand hin zu einer kollaborativen Wasser-Steuerung, bei der zivile und öffentliche Sektor-Vertreter an der Entscheidungsfindung zu Ressourcen-Fragen in ihrem Wassereinzugsgebiet beteiligt sind.

Diese Untersuchung betrachtet den Umsetzungs-Prozess und die Leistungsabgaben des WEK-Konzepts und nutzt dazu das WEK des Ping-Flusses als illustrativen Fall. Sie zielt darauf, die Einrichtung und das Management des WEKs, seine Zusammenarbeit und Partizipation und die Ergebnisse, die es erzielt, zu erkunden. Zu diesem Zweck wurden teilstrukturierte Interviews mit Schlüsselpersonen, wie den Funktionären des Regionalen Wasser-Ressourcen-Amts 1 (WRO 1), den Ping WEK-Mitgliedern, und offene Interviews mit einigen Funktionären des Wasser-Ressourcen-Departments geführt. Weiterhin werden wesentliche Aktivitäten nicht-teilnehmend beobachtet, und entsprechende Dokumente zum WEK-Konzept gesammelt. Die Daten werden mit Methoden der qualitativen Inhaltsanalyse ausgewertet.

Das Ping-WEK-Konzept enthält die folgenden Direktiven: Zu den Ping-WEK-Mitgliedern gehören Vertreter des öffentlichen Dienstes, wie z.B.des Königlichen Bewässerungs-Departements, des Wasser-Ressourcen-Departments, die betroffenen Provinz-Gouverneure sowie Vertreter der Zivilgesellschaft, zu denen Wasser-Nutzer-Organisationen (landwirt-schaftliche, industrielle, kommerzielle, dienstleistende und touristische) gehören, sowie lokale Körperschaften und eine Experten-Gruppe. Das WRO 1 dient als Sekretariat des Komitees. Auch weitere Steuerungs-Gremien wurden eingerichtet, wie ein Wasser-Einzugs-Sub-Komitee, fünf provinzielle Wassereinzugsgebiets-Arbeitsgruppen und 20 Sub-wassereinzugsgebiets-Arbeitsgruppen, die vergleichbar zu den Ping-WEK-Mitgliedern sowohl dem öffentlichen als auch dem zivilen Sektor auf den 3 Ebenen Wasserein¬zugsgebiet, Provinz und Sub-Wassereinzugsgebiet angehören.

Es konnte festgestellt werden, dass das Ping WEK Führungs-Organisations-gesteuert war, wobei das WRO 1 diese Führungsrolle hatte und keinen Raum für das Engagement anderer Mitglieder ließ. Es berief die Sitzungen ein und gab die Tagesordnung vor. Tatsächlich waren die seltenen Sitzungen, - höchstens zweimal jährlich - die einzige Aktivität des Ping Komitees. Diese wurden sehr formell abgehalten, wobei der verantwortliche Beamte den Teilnehmern Informationen vortrug, ohne weitere Wortmeldungen oder Diskussion. Da diese Sitzungen die einzige Aktivität war, bei der die Mitglieder zusammenkommen konnten, war es offensichtlich, dass ein persönlicher Dialog, der ein Schlüsselelement für weitere Stufen im kollaborativen Prozess ist, wie Vertrauen und geteiltes Verständnis, schlichtweg nicht stttfand. Auch gab es keine Interaktion zwischen dem Sekretariat und den Mitgliedern oder zwischen den Mitgliedern untereinander.

Partizipation im Ping WEK war auf Informationsaustausch begrenzt, wobei die Mitglieder und Funktionsträger des Komitees mit Daten versorgt wurden, wie z.B. über Dürre- oder Flut-Ereignisse. Die Leitung des WEK engagierte sich bei der Bestätigung des Ping Einzugsgebiets-Managements-und Entwicklungskonzepts, und insbesondere des jährlichen Managements- und Entwicklungsplans. Jedoch war es eigentlich gar nicht nötig, diesen beiden Dokumenten zuzustimmen, denn die betreffenden Konzepte und Pläne wurden aus einer Abfrage bei den öffentlichen Ämtern und lokalen Körperschaften im Einzugsgebiet nur nebeneinandergestellt. Entwickelt wurden diese Einzelpläne aus einschlägigen Politikvorgaben und Direktiven, die keine Zustimmung des Ping WEKs brauchten, um für die nationale Budgetzuweisung eingereicht zu werden. Da diese Konzepte und Pläne aber das einzige Leistungsergebnis des WEKs waren, wurde es offensichtlich, dass das WEK-Konzept letztlich nichts leistete um sein Mandat zu erfüllen, weder Wasser-Resoourcenmanagement Plan, Wassernutzer-Priorität oder Wasser-Zuteilung beeinflusste, oder gar festlegte.

Offensichtlich ist das WEK-Konzept ein unwirksamer Mechanismus, ohne Zusam¬menarbeit, Partizipation und Leistungen, die eine Wirkung auf das Wasser-Ressourcen-Management im Einzugsgebiet haben. Und einen ähnlichen Befund kann man auch für die weiteren 24 WEKs im Land erwarten, da sie unter dem gleichen Verwaltungssystem und Verordnungshintergrund operieren. Thailand ist noch weit enfernt davon, eine collaborative Steuerung seiner Wasserresourcen zu erreichen. Ursächlich dafür ist eindeutig das Verwaltungssystem. So müssen die öffentlichen Einrichtungen, die im WEK engagiert sind, vorrangig ihren eigenen Politiken und Richtlinien folgen, und damit geben sie dem Engagement im WEK nur nachrangige Priorität und verhalten sich so passiv wie möglich in ihrer Beteiligung. Dies liegt daran, dass das WEK-Konzept nicht mit Autorität ausge¬stattet ist, und deshalb wird dem WEK konsequenterweise auch keine reale Autorität gegeben, auch nicht für das Wassermanagement und die dafür nötigen Entscheidungen. Wenn je doch, dann würde das nur die öffentlichen Dienststellen und Staatsbetriebe betreffen, nicht aber die zivilgesellschaftlichen Akteure. Aber auch innerhalb der Administration hat das WEK weniger Autrität gegenüber allen Akteuren, die von höherrangigen Direktiven gesteuert sind, und so kann es aktive Partizipation nicht wirklich einfordern, und wird auch offiziell nicht wirklich wahrgenommen (z.B. vom Budget-Zuweisungs-System). Solange dem WEK keine Autrität zugewiesen wird, warden die Nicht-Regierungs-Vertreter im Komitee auch keine eigene Entscheidungsbefugnis teilen, auch wenn sie formal als Mitglied gelten.

Daher sind politische Änderungen auf nationaler Ebene oder im Department für Wasser-Ressourcen nötig, die dem WEK Autorität und Entscheidungsgewalt zuweisen, wenn es Fortschritte in Richtung auf kollaborative Wasser-Ressourcen-Steuerung bewegen soll. Idealerweise könnte das ein nationales Gesetz bewirken, wie z.B. ein Wassergesetz. Durch ein solches Gesetz könnte das WEK-Konzept legal hochrangig verankert werden, und das WEK bekäme die notwendige Autorität, um offiziell ankerkannt zu sein, und die ihm zugewiesenen Aufgaben auch zu erfüllen. Es könnte ein eigenes Büro einrichten, und offizielle Budget-Anträge stellen. Allerdings ist diese Option schwer zu realisieren, dafür fehlt seit Jahren die politische Unterstützung.

Eine eher wahrscheinliche Änderung auf der nationalen Ebene, könnte darin bestehen, die derzeitige Direktive und damit das WEK-Konzept zu verändern, was leichter erreichbar ist, als ein neues Wassergesetz zu verabschieden. Ein neues WEK-Konzept müsste dann auf der Provinzebene greifen. Das übergreifende WEK würde insofern aufgelöst, während die provinziellen Komitees dann umgewandelt würden in „kollaborative Provinz-Wassereinzugsgebiets-Partnerschaften“, und auf einen provinziellen Masterplan oder Aktionsplan zur Wassernutzung ausgerichtet wären. Die öffentlichen Einrichtungen in der Provinz müssten sich dann den Entscheidungen der Partnerschaften beugen und den Masterplan anerkennen, wenn sie ihre Projekte und Programme rund um das Wasser planen. Dann könnten auch weitere Aktivitäten geplant und finanziert werden, (wie Veranstaltungen und Fortbildungen) die sowohl die Mitglieder der Partnerschaft als auch alle ausführenden Personen im Bereich des Departements für Wasserressourcen fördern.

Sollte es auf der nationalen Ebene keine Änderung geben, und das WEK-Konzept in heutiger Fassung fortbestehen, könnte zumindest das Department für Wasser-Ressourcen seine Politik ändern, was die Umsetzung des WEK-Konzepts betrifft. Dann ist es vorrangig, die WEK-Struktur zu vereinfachen, und den Schwerpunkt auf die Provinz- und Sub-Prvinz-Ebene zu verlagern, wo das Wasser-Ressourcen-Management tatsächlich stattfindet. Neben Aus- und Fortbildung und häufigeren und weniger formalen Treffen, sollte das Department seine Durchführungsebene anweisen, die verbliebenen WEKs dabei zu unterstützen, einen Einzugsgebiets-Management-Plan für die Provinz zu entwickeln, der sich auf die Bedürfnisse und Probleme der betreffenden Provinz bezieht. Dieser Plan sollte den öffentlichen Einrichtungen und Körperschaften zur Beachtung und zur freiwilligen Übernahme in deren eigene Pläne zur Verfügung gestellt werden. Eventuell ist dies der einzige Weg, um die Chancen zu erhöhen, dass der Einzugsgebiets-Management-Plan dann wenigsten in einigen Elementen verwirklicht wird, obwohl das WEK-Konzept in dieser dritten Option weiterhin weder Autrität noch öffentliche Anerkennung genießt.