Activating institutional innovations for hunger and poverty reduction : potential of applied international agricultural research

Abstract

The CGIAR system has made several attempts to improve its organizational structure, the latest being a reform process initiated in 2009. A key issue that has been debated over the years is how the CGIAR centres are best placed within the range of institutions involved in agricultural research and development. The CGIAR still faces the unresolved dilemma between a focus on upstream research that produces international public goods versus downstream activities that ensure impact. Therefore, there is a need to review the CGIARs position on this important question, and to obtain the views of centre scientists and other actors on this question. It is equally important to develop objective approaches to assess the comparative advantage of the CGIAR within the spectrum from upstream research on IPGs to downstream technology dissemination, taking context-specific factors, such as national capacities into account. Case studies are suitable to better understand what works in diverse circumstances and the conditions that have, so far, driven centres to engage in downstream activities. To fill these knowledge gaps, this study used a comparative qualitative case study approach focusing on the legume breeding program of the International Crops Research Institute for the Semi-Arid Tropics (ICRISAT). The studies were conducted in India, Malawi and Ethiopia, a set of countries that makes it possible to study variation in the capacity of national systems. Data was gathered using a combination of methods including a participatory mapping technique called Net-map, expert opinion interviews and a review of relevant documents. Respondents were purposively selected and included ICRISAT scientists, national partners, non-governmental organizations (NGOs), seed corporations, male and female farmers and other stakeholders involved in the research and promotion of improved groundnut and chickpea varieties. The narrative policy analysis confirms that there are contrasting views on whether the CGIAR should primarily focus on the production of IPGs, or also conduct more uptake-oriented activities. The dominant story is that the IPG concept is ideal for framing CGIAR research in a niche that would not be served by the private sector or national systems. The counterstory is that the CGIAR can only achieve impact if attention is paid to both research and development-oriented activities. In view of these contrasting views, which cannot easily reconciled, there is a need to develop objective and practical criteria for assessing the comparative advantage of the CGIAR, taking context-specific factors into account. Using the case studies to illustrate the transactions involved in the development and uptake of technologies, propositions are derived regarding the attributes of transactions for which international agricultural research centres (IARCs) have a comparative advantage over national systems. The analysis indicates that basic and strategic research transactions, such as molecular breeding, have high economies of scale and spillover potential and should ideally be carried out by IARCs. On the other hand, adaptive research, promotion and seed multiplication transactions have low economies of scale and spillover potential and should therefore be ideally assigned to national systems. Besides these two attributes, which are also highlighted in the literature on international public goods, the analysis revealed that transaction intensity and the scope for elite capture and corruption also influence the comparative advantage of the CGIAR centres. Applying this normative framework to the case studies, the influence of contextual factors, especially capacity of national systems, emerges as critical factor. Even though the legume varieties developed by ICRISAT fitted agro-ecological conditions in the target countries, the adoption of these varieties was hampered by institutional constraints. All legumes varieties included in the case studies remained “on the shelf” after their release until ICRISAT got itself involved in seed production and promotion. Capacity building in national systems should be an important role of the CGIAR to ensure that improved varieties are sustainably adopted on a large scale. However, organizations that fund development were found to have a tendency to avoid the difficult and long-term task of capacity strengthening of national systems, and instead use the centres to fill the capacity gaps, which induced the centers to engage in downstream activities. Decision-making and resource allocation for research under the CGIAR Research Programs (CRPs) should therefore take into account the issue of NARES capacity. The centers should constantly assess capacities of national systems to carry out activities that will enable impact in their target locations, and for their mandate crops. Finally, the centres should also manage learning from their involvement in research, as well as complementary activities.

Die CGIAR hat mehrfach versucht, ihre Organisationsstruktur zu verbessern – zuletzt durch einen Reformprozess, welcher im Jahre 2009 angestoßen wurde. Ein Hauptthema, welches in den letzten Jahren vermehrt diskutiert wurde, beschäftigt sich mit der Frage, wie sich die CGIAR-Zentren innerhalb der Vielzahl an Institutionen, welche in die Agrarforschung und -entwicklung eingebunden sind, am besten positionieren können. Die CGIAR steht somit vor der Wahl, einen Forschungsschwerpunkt zu verfolgen, welcher internationale öffentliche Güter hervorbringt oder Aktivitäten zu fördern, die unmittelbare lokale Wirkungen herbeiführen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht nur notwendig, die Einstellung der CGIAR zu untersuchen, sondern auch die Perspektiven anderer Wissenschaftler und Akteure besser zu verstehen. Hierzu ist eine Entwicklung objektiver Ansätze unabdingbar, um die komparativen Vorteile der CGIAR zu bewerten. Fallstudien erscheinen besonders gut dafür geeignet, um besser verstehen zu können, was unter vielfältigen Umständen funktioniert und welche Faktoren die Entscheidungen der Zentren letztlich beeinflussen. Die vorliegende Studie versucht diese Forschungslücke zu schließen, indem sie vergleichende Fallstudien als qualitativen Forschungsansatz verfolgt, um das Leguminosen-Züchtungsprogramm des International Crops Research Institute for the Semi-Arid Tropics (ICRISAT) zu untersuchen. Um Variabilität in der Leistungsfähigkeit der nationalen Forschungssysteme herzustellen, wurde die Studie in Indien, Malawi und Äthiopien durchgeführt. Daten wurden anhand mehrerer Methoden erhoben, z.B. durch die partizipatorische Methode ‘Netmap‘, Interviews und Auswertung von Dokumenten. Die Befragten, welche durch eine bewusste Stichprobe ausgewählt wurden, umfassten Forscher von ICRISAT, nationale Partner, Nichtregierungsorganisationen (NROs), Saatgut-Unternehmen, Landwirte (männlich und weiblich) sowie andere Akteure, welche in die Forschung und Förderung von verbesserten Erdnuss- und Kichererbsen-Sorten involviert sind. Die narrative Politikfeldanalyse bestätigte, dass eine Kontroverse besteht hinsichtlich der Frage, ob sich die CGIAR vorrangig auf die Förderung von internationalen öffentlichen Gütern spezialisieren sollte oder ob diese auch vermehrt Aktivitäten übernehmen sollte, welche die eigentliche Anwendung von Produkten vor Ort fördern. Es hat sich einerseits herausgestellt, dass das Konzept der internationalen öffentlichen Güter treffend ist, um die CGIAR-Forschung zu beschreiben, da diese weder durch den Privatsektor noch durch nationale Systeme abgedeckt wird. Eine gegensätzliche Perspektive ist, dass die CGIAR nur Wirkungen erreichen kann, wenn das Augenmerk sowohl auf Forschung als auch auf entwicklungsorientierten Maßnahmen, die lokale Anwendung fördern, gerichtet wird. Basierend auf den Fallstudien, welche die beteiligten Transkationen verdeutlichen, werden Vorschläge bezüglich der Eigenschaften von Transaktionen erarbeitet, für welche die Internationalen Agrarforschungszentren (IARCs) einen komparativen Vorteil gegenüber nationalen Systemen besitzen. Grundlegende und strategische Transaktionen, wie molekulare Züchtung, haben eine hohe Spezifität, Skaleneffekte sowie Übertragungspotential und sollten deshalb idealerweise durch die IARCs ausgeführt werden. Hingegen haben anpassungsfähige Forschung sowie Saatgutvermehrung eine hohe Transaktionsintensität und sollten deshalb idealerweise den nationalen Systemen zugewiesen werden. Bei der Anwendung dieses normativen konzeptionellen Rahmens auf die Fallstudien wurde deutlich, dass kontextspezifische Faktoren - insbesondere die Leistungsfähigkeit nationaler Systeme - eine wichtige Rolle spielen. Obwohl die von ICRISAT entwickelten Leguminosen-Sorten an die agrarökologischen Bedingungen der Zielländer angepasst sind, so wird ihr tatsächlicher Einsatz häufig durch institutionelle Hindernisse eingeschränkt. Alle Leguminosen-Sorten blieben nach ihrer Freigabe zunächst eingelagert, bis ICRISAT Akteure explizit dazu aufforderte, die Saatgutproduktion weiter voranzutreiben. Bei der Förderung von Handlungskompetenzen und Wissen sollte die CGIAR eine wichtige Rolle spielen, um sicherzustellen, dass verbesserte Sorten nachhaltig und in großem Maßstab verwendet werden. Es konnte jedoch beobachtet werden, dass Entwicklungshilfeorganisationen davor zurückschrecken, Kapazitäten aufzubauen, zumal es sich hier erfahrungsgemäß um einen langwierigen Prozess handelt. Letztlich könnten die Zentren durch ihre Einbindung in angewandte Forschung und die damit verbundenen Aktivitäten lernen.