Two worlds in agricultural policy making in Africa? Case studies from Ghana, Kenya, Senegal and Uganda

Abstract

There has been a renewed interest among donors and domestic policy makers in promoting agricultural development in Africa. Such renewed interest is evident in initiatives, such as the Comprehensive Africa Agricultural Development Program (CAADP), the Alliance for a Green Revolution in Africa (AGRA), the New Alliance for Food Security and Nutrition, and TerrAfrica. Yet, the choice of policy instruments that are most suitable to promote agricultural development in Africa remains subject to a contested debate. The main objective of this cumulative thesis is to analyze the role that the policy beliefs of different actors play in determining policy choices and policy implementation, a topic that has been largely neglected in the agricultural economics and political science literature on the political economy of agricultural policies in Africa. While some policy actors argue that agricultural development requires strong state support, others criticize state-focused instruments and favor market-oriented strategies. Examples of such unresolved debates regarding the role of the state versus the private sector include controversies about input subsidies, import taxes, price stabilization, and buffer stock programs. On the ground, one can observe that African governments implement input subsidy programs and reverse the abolishment of parastatal organizations, in spite of the prevailing critique of such policy instruments by some donor organizations. As the literature reviews included in this thesis show, the dominant explanations in the agricultural economics literature for the choice of such agricultural policies have mainly been based on the rational choice paradigm, such as interest group theories and voter-politician models. Explanations in the political science literature have focused on the role of politician’s self- interest in the form of patronage. Neither of these strands of literature has paid attention to the role of policy beliefs that different actors have and the influence of such beliefs on policy choices. The main rationale for this thesis is the proposition that a narrow focus on self-interest in the prevailing explanations of agricultural policy choices in Africa limits their value. This is especially the case, if the goal of policy research is to identify strategies on how long-standing controversies can be resolved with a view to moving towards more effective policy implementation. This thesis is based on case studies conducted in four countries: Ghana, Kenya, Senegal, and Uganda. The countries were selected because they are similar in the following aspects: They are largely agrarian-based, they implemented Structural Adjustment Programs in the 1980s, and they moved towards increasing support to agriculture in recent years. However, they differ in important characteristics, especially regarding the nature of their political system. These characteristics make them good case study examples for analyzing contested agricultural policy debates. By combining different types of case studies, the thesis covers the entire spectrum from policy formulation to policy implementation. The thesis begins with an introduction, which presents the rationale for the study, provides background information on the agricultural policy context in the four case study countries, and reviews the relevant literature in the fields of agricultural economics and political science. After the introduction, the thesis presents two case studies that deal with policy formulation. They focus on the policy discourse in three of the four case study countries, namely, Senegal, Ghana, and Uganda. In these case studies, the roles of policy discourses and policy beliefs in the policy process are examined. The case studies combine the Advocacy Coalition Framework with discourse analysis and narrative policy analysis to identify the predominant policy beliefs of different coalitions of actors. Based on interviews with a wide range of policy-makers and stakeholders, two main coalitions were identified in each country. In the case study of Ghana and Uganda, these coalitions were labeled “donor discourse coalition” and “domestic discourse coalition.” In Senegal, the labels “agricultural support coalition” and “agricultural support critique coalition” were used. As the cluster analysis showed, the donor coalition and the agricultural support critique coalition mostly comprise international financial institutions, the finance ministry, and academia. Members from the agricultural ministry, Parliament, political parties, and civil society groups mostly form the domestic coalition and the agricultural support coalition. The study finds strikingly similar patterns of policy beliefs across the three case study countries. Donors and domestic policy makers held fundamentally different policy beliefs regarding the question: What does it take to develop smallholder agriculture? While domestic policy actors tend to believe that transforming smallholder agriculture requires public intervention to provide modern inputs at subsidized rates, members of the donor coalition tend to believe that these interventions are market distorting and only motivated by political patronage. The narrative policy analysis of the discourses suggests that the agricultural support narrative has a convincing story-line with a clear beginning (low productivity caused by lack of inputs), middle (providing subsidized inputs), and end (increased productivity). In contrast, the agricultural support critique is mostly presented in the form of a non-story (focusing on what should not be done without providing a convincing alternative story-line of what should be done). Moving from policy formulation to decision-making on policy adoption, the third case study examines how divergent policy beliefs are translated into policy programs. The analysis focuses on two major agricultural programs in Ghana: the Block Farms Program and the agricultural investment program developed under CAADP, called Medium Term Agriculture Sector Investment Plan (METASIP). A participatory mapping of the process leading to the policy programs (called Process Net-Map) was combined with in-depth interviews conducted with policy experts. The empirical results reveal two divergent policy processes: (1) The METASIP policy process that involved broad stakeholder consultation, but where donors were considered the most influential policy actors in the process. (2) The policy process leading to the Block Farms Program. In contrast to the METASIP process, donors did not feature as policy actors in this policy process, which was also less consultative. Domestic policy makers, including the ruling political party, Parliament, and the president, played key roles in this policy process. A fundamental difference between the two programs relates to the policy orientation: The Block Farms Program takes a public sector approach, while METASIP stresses private sector participation in agricultural service provision. Thus, this case study indicates that basic differences in policy beliefs between donors and domestic policy makers are translated into different policy programs through parallel policy processes, which are not connected to each other. Therefore, the case study suggests that “two worlds” (donors and domestic policy makers) exist not only with regard to policy beliefs, but also with regard to policy processes and the resulting policy choices. After having covered policy formulation and policy adoption, the last two case studies deal with policy implementation. They focus on animal health services, because this is a policy field where the case study countries had already implemented policy reforms during the structural adjustment period. These reforms largely followed donor prescriptions to reduce government involvement and promote privatization. The two case studies aimed to analyze the effects of these reforms in relation to prevailing policy beliefs regarding the potential positive and negative effects of privatization. Data for the two case studies were collected through surveys of livestock keepers in a marginal livestock production area in the northern region of Ghana and in a high-potential dairy production area in Kenya. Key informant interviews with livestock policy experts were also conducted in Ghana. The analysis showed that the policy reform of liberalization introduced new players into the animal health service delivery systems. A multinomial logit model was applied to determine the factors that influence households’ choice of service providers. In Ghana, a low potential region (semi-arid, remote) was examined, and the analysis revealed that in this region government para-vets were preferred to community animal health workers and private para- vets. This choice was attributed to the relatively low performance of the community animal health workers, resulting from their limited training. In areas with few or no government para-vets, farmers resorted to self-treatment or to selling sick animals for human consumption, which has undesirable health implications. In Kenya, a high-potential area with intensive dairy production was examined. The results expectedly suggest that service delivery was generally better than in Ghana, as a private service provider market had indeed emerged. In this respect, the experience corresponded to the policy beliefs of those policy actors who had pursued this reform. However, the study found that poorer framers in these areas also face challenges in accessing qualified service providers. Thus, the findings indicate that privatization of livestock services had problematic results for farmers in marginal areas, as well as for poor farmers in high-potential areas. These experiences in the liberalization of the livestock sector may be one contributing factor to why domestic policy makers did not change their policy beliefs regarding the need for government intervention in support of smallholder farming. The final two chapters of the thesis discuss the findings of the five case studies in a cross-cutting perspective and derive implications from for policy processes that aim at developing smallholder agriculture in Africa. As the case studies show, the policy beliefs of donors and domestic policy makers are not easily reconciled, especially since there is a tendency among policy actors on both sides to have a positive self-representation and a negative other representation, which can easily lead to “blame games”. What seems rather problematic for bridging the gap between the “two worlds” is the view identified in the donor discourse that domestic policy makers only pursue government-focused programs as a strategy to stay in political power or to create opportunities for corruption. There would be no contradiction in accepting that domestic policy makers genuinely believe in the need for better physical access of smallholders to inputs, while acknowledging that such instruments have political advantages as well. The study suggests that if donors could accept genuine concerns of domestic policy makers, it would be easier to engage in a more productive policy dialogue, such as on how to make input-subsidy programs more effective or how to address service needs of poor livestock keepers. Based on the proposition that a more consensus-oriented approach will ultimately lead to more effective agricultural policies, the study concludes that it is critical to find strategies to promote such a dialogue between donor coalitions and domestic coalitions. Such strategies may aim at engaging policy actors through deliberation, building new coalitions, promoting policy-oriented learning, and involving policy brokers to find new alternative solutions to reach a consensus. Considering the similarities found across the four case study countries, the study also concludes that the findings are relevant for other African countries.

Bei Entwicklungsorganisationen und politischen Entscheidungsträgern in Afrika ist die Förderung der landwirtschaftlicher Entwicklung im letzten Jahrzehnt wieder in das Zentrum der entwicklungspolitischen Agenda gerückt. Dieses Interesse zeigt sich in Initiativen wie dem “Comprehensive Africa Agricultural Development Program” (CAADP), der “Alliance for a Green Revolution in Africa” (AGRA), der “New Alliance for Food Security and Nutrition” und „TerrAfrica“. Die Wahl der am besten geeigneten Politikmaßnahmen, um die landwirtschaftliche Entwicklung in Afrika zu unterstützen, bleibt jedoch umstritten. Das Hauptziel dieser kumulativen Doktorarbeit war es, die Rolle der politischen Überzeugungen („policy beliefs“) unterschiedlicher Akteure in Bezug auf politische Wahlmöglichkeiten und deren Implementierung zu analysieren. Dieses Thema ist in der agrarökonomischen und politikwissenschaftlichen Analyse der politischen Ökonomie landwirtschaftlicher Politikmaßnahmen in Afrika bislang vernachlässigt worden. Politische Überzeugungen unterscheiden sich vor allem bezüglich der Rolle, die der Staat zur Förderung der landwirtschaftlichen Entwicklung spielen soll. Auf der einen Seite wird argumentiert, dass die landwirtschaftliche Entwicklung eine starke Unterstützung des Staates erfordert. Kritiker dieser Position weisen auf die Probleme staatlicher Subventionen hin und befürworten marktorientierte Strategien. Beispiele für solch ungelöste Debatten sind Kontroversen über Subventionen für Betriebsmittel wie Dünger und Saatgut, Einfuhrsteuern, Preisstabilisierung und staatliche Lagerhaltung von Getreide. Vor Ort kann man beobachten, dass afrikanische Regierungen Subventionen implementieren und die Abschaffung staatlicher Einrichtungen wieder aufheben, trotz vorherrschender Kritik von Geberorganisationen an solchen Politikmaßnahmen. Wie die im Rahmen dieser Arbeit durchgeführt Literaturrecherche zeigt, beruht die Analyse der Wahl solcher Politikmaßnahmen in der agrarökonomischen Literatur hauptsächlich auf dem Paradigma rationaler Entscheidungen („rational choice model“). Beispiele sind Theorien über Interessensgruppen oder Politiker-Wähler-Modelle. Erklärungen agrarpolitischer Entscheidungen in Afrika, die in der politikwissenschaftlichen Literatur entwickelt wurden, fokussieren auf die Rolle des Eigennutzens von Politikern in Form von Patronage. Keine der beiden Literaturströmungen nimmt die Rolle der politischen Überzeugungen von verschiedenen Akteuren in den Blick und untersucht den Einfluss dieser Überzeugungen auf politische Entscheidungen. Die Grundlage dieser Arbeit ist die These, dass Erklärungsansätze für landwirtschaftlichen Politikentscheidungen in Afrika, die nur von Eigennutzen ausgehen, als Basis für die Politikberatung nur begrenzt nützlich sind. Dies gilt im Besonderen für das Ziel, Strategien zur Lösung von lange ausstehenden Kontroversen zu identifizieren und zu einer effektiveren Implementierung von Politikmaßnahmen beizutragen. Die Arbeit basiert auf Fallstudien aus vier verschiedenen Ländern: Ghana, Kenia, Senegal und Uganda. Diese Länder wurden ausgewählt, weil sie sich in den folgenden Aspekten nur wenig unterscheiden: Ihre Wirtschaft basiert hauptsächlich auf dem Agrarsektor; sie haben in den 1980er-Jahren Strukturanpassungsprogramme implementiert und erhöhten die Förderung für die Landwirtschaft in den letzten Jahren. In wichtigen Aspekten unterscheiden sie sich jedoch, insbesondere in den jeweiligen politischen Systemen. Auf Grund dieser Charakteristiken eignen sie sich gut für Fallstudien, um die umstrittene Debatte über Agrarpolitik zu analysieren. Indem verschiedene Arten von Fallstudien kombiniert werden, deckt die Arbeit das ganze Spektrum von der Formulierung bis zur Umsetzung der Politikmaßnahmen ab. Im Einleitungskapitel dieser kumulativen Dissertation wird zunächst der Hintergrund der Studie und der agrarpolitische Kontext in den vier Ländern dargestellt. Außerdem wird die relevante Literatur der Agrarökonomie und Politikwissenschaften zu diesem Thema dargestellt. Im Folgenden werden zwei Fallstudien vorgestellt, die sich mit der Politikformulierung (als erster Stufe im politischen Prozess) befassen. Diese Fallstudien analysieren den politischen Diskurs in drei der vier untersuchten Länder, Senegal, Ghana und Uganda. In diesen Fallstudien wird die Rolle des Politikdiskurses und politischer Überzeugungen im Politikprozeß untersucht, wobei die Formulierung von politischen Maßnahmen im Mittelpunkt steht. Die Fallstudien kombinieren den „Advocacy Coalition Framework“ mit Diskurs- und narrativer Politikanalyse, um die vorherrschenden politischen Überzeugungen der verschiedenen Akteurskoalitionen zu identifizieren. Die empirische Basis der Studie sind Interviews mit einem weiten Spektrum von politischen Entscheidungsträgern, Interessenverbänden und anderen politischen Akteuren. In Ghana und Uganda wurden zwei Koalitionen identifiziert, die „Geber-Diskurskoalition“ und „Inlands-Diskurskoalition“ genannt werden. Im Fall von Senegal wurden die Begriffe „Agrarförderungs-Koalition“ und „Agrarförderungskritik-Koalition“ benutzt. Wie eine Clusteranalyse zeigte, bestanden die Geberkoalition und die Agrarförderungskritik- Koalition hauptsächlich aus internationalen Finanzinstitutionen, dem Finanzministerium und akademischen Institutionen. Die Inlands-Diskurskoalition und die Agrarförderungs- Koalition setzten sich hauptsächlich aus Mitgliedern des Agarministeriums, des Parlaments, der politischen Parteien und zivilgesellschaftlichen Gruppen zusammen. Die Studie identifizierte auffallend gleiche Muster von politischen Überzeugungen in den drei Fallstudienländern. Geber und inländische politische Entscheidungsträger haben, sie die Analyse zeigte, fundamental unterschiedliche politische Überzeugungen bezüglich der Frage: Was ist nötig, um die kleinbäuerliche Landwirtschaft zu entwickeln? Während inländische politische Akteure eher glauben, dass öffentliche Interventionen nötig sind, um moderne Inputs bereitszustellen, gehen Mitglieder der Geber-Koalition eher davon aus, dass diese Interventionen marktverzerrend sind und nur durch Patronage motiviert sind. Eine narrative Analyse der politischen Diskurse deutet darauf hin, dass die Agrarförderungsnarrative einen überzeugenden argumentativen Aufbau („story-line“) hat. Dieser zeigt sich in einem klaren Anfang (niedrige Produktivität verursacht durch einen Mangel an Inputs), Hauptteil (subventionierte Inputs zur Verfügung stellen) und Schluss (erhöhte Produktivität). Dagegen wird die Agrarförderungskritik meist in der Form einer „Non-story“ präsentiert. Die Kritiker führen lediglich aus, was nicht gemacht werden sollte (z.B. keine Subventionen), ohne aber einen überzeugenden alternativen Handlungsstrang zu vorzuschlagen, der Grundproblem lösen könnte. Die dritte Fallstudie untersucht, wie die divergierenden politischen Überzeugungen in der Praxis in Politikmaßnahmen umgesetzt werden. Die Analyse bezieht sich auf zwei wichtige Agrarprogramme in Ghana, das „Block Farms Program“ und das landwirtschaftliche Investitionsprogramm METASIP, das unter CAADP entwickelt wurde. Die empirische Basis wurde durch Tiefeninterviews mit politischen Entscheidungsträgern und Stakeholdern erarbeitet. Dazu wurde auch eine partizipative Forschungsmethode, mit der Prozesse visualisiert werden (Process Net- Map) angewandt. Die empirischen Ergebnisse legen zwei unterschiedliche politische Prozesse offen: METASIP beinhaltete eine breite Konsultation, und Geber wurden als die einflussreichsten politischen Akteure im Prozess identifiziert. Im Gegensatz dazu wurden die Geber im Prozess zum „Block Farms Program“ nicht als politische Akteure genannt, dieser Prozess war auch weniger partizipativ. Inländische politische Entscheidungsträger, einschließlich der regierenden Partei, dem Parlament und dem Präsidenten, spielten eine tragende Rolle in diesem Prozess. Ein fundamentaler Unterschied zwischen den beiden Programmen betrifft die politische Orientierung: Das „Block Farms Program“ weist dem öffentlichen Sektor eine Schlüsselrolle zu und sieht die staatliche Bereitstellung von landwirtschaftlichen Dienstleistungen vor, während METASIP die Beteiligung des privaten Sektors in der Versorgung mit diesen Dienstleistungen hervorhebt. Diese Fallstudie zeigt, dass grundsätzliche Unterschiede in den politischen Überzeugungen zwischen Gebern und inländischen politischen Entscheidungsträgern in unterschiedlichen Politikprozesse münden, die nicht in Beziehung zueinander stehen. Sie werden dann entsprechend auch in unterschiedliche Politikprogramme übersetzt. Auf Grund dieser Erkenntnis kommt die Fallstudie zu dem Schluss, dass „zwei Welten“ (die der Geber und die der inländischen politischen Entscheidungsträger) nicht nur im Hinblick auf politische Überzeugungen, sondern auch auf politische Prozesse und die daraus resultierenden politischen Entscheidungenbestehen. Während sich die ersten drei Fallstudien mit der Politikformulierung und der Adoption von Politikprogrammen befassen, geht es in den weiteren beiden Fallstudienum die Implementierung von Politikmaßnamen. Thematisch geht es in den beiden Studien um Dienstleistungen für die Tierproduktion ist ein Bereich, insbesondere Dienstleistungen zur Förderung der Tiergesundheit. Diese Thematik wurde gewählt, da die Fallstudienländer während der Strukturanpassungszeit in diesem Bereich bereits Politikreformen durchgeführt hatten, die weitgehend den Vorgaben der Geber folgten. Entsprechend wurde die staatliche Versorgung mit Veterinärdienstleistungen zurückgefahren, mit dem Ziel, den Aufbau privater Veterinärdienste zu fördern. Die zwei Fallstudien zielten darauf ab, die Effekte dieser Reformen im Hinblick auf die vorherrschenden politischen Überzeugungen der zwei „Politikwelten“ zu analysieren, die in den ersten drei Studien identifiziert wurden. Wie oben dargestellt unterscheiden sich diese ja insbesondere im Hinblick auf die Rolle von Staat und Privatwirtschaft. Die zwei Studien waren so angelegt, dass die Effekte der Privatisierung in unterschiedlichen Regionen betrachtet werden konnten. In Ghana wurde eine entlegene semi-aride Region gewählt, die als marginaler Standort betrachtet werden kann. Hier dominiert die extensive Weidehaltung. In Kenia wurde eine Region mit gut entwickelter, intensiver Milchviehhaltung gewählt. Die Daten für die beiden Fallstudien wurden durch Befragungen (Surveys) von Tierhaltern und Veterinärdienstleistern erhoben. Zusätzlich wurden Tiefeninterviews mit Schlüsselpersonen durchgeführt. Die Analyse zeigte, dass durch die Liberalisierung neue Akteure aufgetreten sind, die Tiergesundheitsdienste anbieten. Die Faktoren, die die Wahl der Haushalte für einen bestimmten Dienstleister beeinflussen, wurden mit Hilfe eines multinomialen Logit-Modells bestimmt. Für das Gebiet mit niedrigem Potenzial in Ghana ergab die Analyse, dass die Tierhalter die von den staatlichen Para-Veterinären (Hilfstierärzten) angebotenen Leistungen bevorzugen. Dienstleister auf Gemeinde-Ebene („Community Animal Health Workers“), waren hingegen nicht die erste Wahl ,was vor allem auf die ungenügende Ausbildung dieser Dienstleister zurückzuführen ist. In Gegenden, in denen kaum oder keine staatlichen Veterinärdienstleistungen mehr zur Verfügung stehen, weichen die Tierhalter auf Eigenbehandlung aus, oder verkaufen kranke Tiere zum menschlichen Verzehr, was unerwünschte gesundheitliche Folgen haben kann. In Kenia stellt sich die Situation erwartungsgemäß anders dar. Hier weisen die Ergebnisse darauf hin, dass tatsächlich ein privater Dienstleistungsmarkt entstanden ist. Jedoch hatten ärmere Tierhalter auch in dieser Region Probleme im Zugang zu qualifizierten Dienstleistern. Insgesamt zeigen die Ergebnisse somit, dass die Privatisierung von Tierhaltungsdienstleistungen problematische Folgen für Tierhalter in marginalisierten Gebieten und auch für ärmere Tierhalter in Gebieten mit hohem Produktionspotenzial hatte. Diese Erfahrungen habe möglicherweise dazu beigetragen, dass inländische politische Entscheidungsträger ihre Überzeugungen zur Rolle des Staates in der landwirtschaftlichen Entwicklung trotz des Einflusses der Geber nicht grundlegend geändert haben. Das vorletzte Kapitel der Arbeit diskutiert die Ergebnisse der fünf Studien aus übergeordneter Perspektive, wobei auch die Grenzen der Studien aufgezeigt werden. Das letzte Kapitel leitet daraufhin Implikationen für Politikprozesse ab, die zum Ziel haben, die kleinbäuerliche Landwirtschaft in Afrika zu fördern. Wie die Fallstudien zeigen, lassen sich die politischen Überzeugungen von Gebern und inländischen politischen Entscheidungsträgern nicht leicht in Einklang bringen. Die Ergebnisse weisen auch auf eine Tendenz zur positiven Selbstwahrnehmung der eigenen Koalition und negativen Wahrnehmung der jeweils anderen Koalition hin, was politische Konsensbildung erschwert. Besonders problematisch ist auch die in der Geber-Koalition weit verbreitete Überzeugung, dass inländische politische Entscheidungsträger regierungszentrierte Programme nur deswegen verfolgen, weil sie leicht zu ihrer politischen Machterhaltung eingesetzt werden können und Spielräume für Korruption eröffnen. Für den politischen Dialog wäre es hilfreich, wenn die Geber sich mehr darum bemühen würden, neben solchen strategischen Erwägungen auch die genuinen politischen Überzeugungen einheimischer politischer Entscheidungsträger anzuerkennen und ernsthaft sich damit auseinanderzusetzen. Ein produktiver Politikdialog könnte dann zum Beispiel zu der Frage entstehen, unter welchen Bedingungen welche Art von Subventionen für landwirtschaftliche Betriebsmittel zielführend sind, und wie sie effektiver gestaltet werden könnten. Ein weiteres Beispile sind Dialoge darüber, wie die Tiergesundheitsdienstleistungen für benachteiligte Tierhalter verbessert werden können. Basierend auf der Proposition, dass ein stärker konsensorientierter Ansatz zu effektiveren landwirtschaftlichen Politikmaßnahmen führt, werden im letzten Kapitel Strategien für einen produktiveren Dialog zwischen der Geber- und der Inlands-Koalition vorgeschlagen. Der Vorschlag beinhaltet Strategien, die darauf abzielen, neue Koalitionen zu bilden, politikorientiertes Lernen zu fördern, und Politikvermittler zu involvieren. Auf Grund der Ähnlichkeiten, die in den vier Ländern in allen Phasen des Politik-Prozesses von der Politikformulierung bis zur Implementierung gefunden wurden, wird abschließend gefolgert, dass die Ergebnisse auch von Relevanz für weitere afrikanische Länder sein sollten.